Diretrizes do Tribunal de Contas da União e a aplicabilidade nos diversos entes federativos
Isadora Chansky Cohen
Ana Carolina Sette
Matheus Cadedo
Publicado originalmente no JOTA
O volume considerável de imóveis públicos país afora, sem destinação ou manutenção, é pauta antiga entre os gestores públicos municipais, estaduais e federais.
Nos últimos anos o tema vem ganhando destaque, muito pelo contexto econômico, e os olhares do setor público têm se voltado para soluções que possam reduzir o enorme gasto público decorrente do sucateamento desses equipamentos e, ao mesmo tempo, servir como fonte de receita, entre as quais se destacam os chamados fundos de investimento imobiliário – FII.
A opção se revela de implementação desafiadora, seja pelo caráter multifacetário dos FII, de repercussões patrimonial, orçamentária e fiscal, seja pela complexidade das normas orçamentárias vigentes.
O desafio é tamanho que o Ministério da Economia, após Parecer[1] exarado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e Notas Técnicas[2] da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados (SEDDM) e da Secretaria Especial do Tesouro e Orçamento (SETO), entendeu necessária a realização de consulta ao Tribunal de Contas da União, acerca dos seguintes aspectos relativos ao tema:
1. A integralização de imóveis em cotas de FII requer dotação e execução orçamentária?
2. A integralização de imóveis em cotas de FII requer a previsão e reconhecimento de receita orçamentária?
Ao avaliar as questões levantadas, a Corte de Contas concluiu que: “a integralização de imóveis em cotas de fundos de investimento imobiliário é uma espécie sui generis de transação, que não requer nem dotação e execução orçamentária, nem previsão e reconhecimento de receita orçamentária (...)”, exceto quando houver aporte de recursos financeiros.
Isso porque, nessa última hipótese, haverá obrigatoriedade de lançamento na Lei Orçamentária Anual e de “registro da receita orçamentária em, pelo menos, dois momentos: no recebimento dos rendimentos pagos pelo fundo; e na realização ou vencimento das cotas de participação pertencentes à União”.
Acrescentou, ainda, que “a transparência desse tipo de transação deve ser assegurada mediante registro em contas patrimoniais específicas e disponibilização de informações nos balanços da União, e, assim, a administração pública deve avaliar a necessidade de expedição do correspondente procedimento contábil específico sobre a operacionalização do FII, buscando fixar os devidos parâmetros econômico-contábeis para o adequado registro dos diversos atos e fatos, com a respectiva evidenciação e demonstração contábil, em face dos procedimentos técnico-operacionais na aplicação do referido art. 20 da Lei n.º 13.240, de 2015”.
Percebe-se que o TCU buscou conferir maior clareza e segurança jurídica na implementação dos fundos pela União, ao indicar diretrizes concretas no Acórdão n. 1771/2022, recentemente prolatado, debatido pelo Plenário.
Entretanto, dois fatores parecem tornar toda essa discussão orçamentária menos simples: a governança dos FII, questão não tangenciada no Acórdão e que pode ser determinante para a necessidade ou não de dotação orçamentária pelo gestor público. e a atratividade dos imóveis.
Uma boa governança partindo do conhecimento da carteira de imóveis, de uma seleção adequada daqueles que irão compor o fundo e da escolha de um administrador fiduciário que dominam o tema é primordial, já que a simples inclusão de qualquer equipamento público não é sinônimo de liquidez ou autossuficiência do FII.
A atratividade do mercado pelo FII está intrinsecamente relacionada ao estado, condições físicas, localização em que os imóveis se encontram, e toda a documentação fundiária dos bens que o compõem, fatores que determinarão se o fundo terá saldo positivo ou se será deficitário e demandará recursos públicos para a sua manutenção.
Para aplicação da lógica externada pelo TCU, uma governança eficiente é essencial para que o FII não se torne dependente, demande dotação orçamentária própria e acabe concorrendo com verbas destinadas à educação, saúde, repercutindo no teto dos gastos públicos.
Logo, no momento de se definir pela criação do FII, o gestor público deve voltar o olhar para imóveis que despertem o interesse do mercado e tornem o fundo, de fato, atrativo, pois se nessa avaliação prévia se perceber que será necessário longo período de aporte de recurso público, reformas de imóveis, dotações orçamentárias, pode ser um alerta para o não prosseguimento.
Vale fazer um parêntese, contudo, acerca do entendimento do Tribunal quanto ao registro da receita orçamentária apenas na hipótese de aporte de recursos financeiros, já que a integralização dos bens imóveis ao capital social do FII pode ser entendida como um aporte. Ainda que se considere uma integralização sui generis, serão necessários parâmetros específicos para disciplinar tais orientações, de modo a conferir maior clareza para implementação dos FII.
Outro ponto que nos parece complexo quanto ao tema é a discrepância entre estados e municípios já que o regramento exarado pelo TCU foi pensado no contexto da União.
A análise realizada pelo Tribunal de Contas parte de um contexto federal já amadurecido pela existência de ferramentas legislativas que estabelecem diretivas para a concretização dos FII, como a Constituição da República e a lei n. 13.240/2015, as quais propiciam maior liberdade de alienação dos imóveis e mecanismos que tornam todo o processo de constituição do fundo mais célere e juridicamente seguro.
Dessa forma, a despeito das lacunas subsistentes, o debate levantado pelo Ministério da Economia e a decisão proferida pelo TCU são alicerçadas em bases mais avançadas que as dos demais entes.
Talvez o único estado que já teria condições de atender a contento as orientações sugeridas pelo TCU no mencionado Acórdão, é São Paulo, que inclusive teve a primeira experiencia bem-sucedida de constituição de fundos e já tem um regramento específico para isso.
A aprovação da lei n. 16.388, em dezembro de 2016, autorizou o estado de São Paulo a subscrever cotas de fundos imobiliários e a criar o FII do Estado, que possui um conjunto de ativos imobiliários do FII composto por 264 imóveis distribuídos por todas as regiões do Estado, com diferentes características, estado das benfeitorias, vocação de uso e valor de venda. Estima-se que a carteira de imóveis possua um montante total equivalente a R$ 1 bilhão[3].
Antes da aprovação da referida lei, o estado paulista dependia de trâmites legislativos complexos e extremamente morosos para alienação de seus ativos imobiliários.
O que se percebe, portanto, é que enquanto para a União os desafios se relacionam a adequações de cunho operacional, para a maior parte dos estados e municípios a própria criação de um FII ainda é uma realidade distante, de modo que tais discussões ainda precisam ser avaliadas com cautela.
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