Isadora Cohen
Ana Carolina Sette
Publicado originalmente no JOTA
Na corrida contra o tempo para cumprimento das metas estabelecidas pelo novo marco legal, Municípios Brasil afora vem buscando parceiros privados para concessão dos serviços de água e esgoto, como alternativa aos contratos de programa.
Nesse afã, municipalidades que até então dependiam das estatais como única alternativa à prestação dos serviços de saneamento se viram na difícil tarefa de modelar um novo contrato de concessão ou contratar terceiros para tanto – via dispensa de licitação ou procedimento de manifestação de interesse - PMI.
Em ambas as hipóteses, um dos grandes desafios é: o desconhecimento técnico dos gestores públicos municipais para desenvolver ou para avaliar os estudos que embasarão a nova concessão. Reflexo disso são licitações que focam no critério técnica e preço e/ou que não estabelecem ferramentas eficientes de longo prazo.
Nesse cenário, fatores essenciais não só para a adequada prestação dos serviços pelo parceiro privado, mas para o futuro da população em geral são deixados de lado, como a preocupação em estabelecer mecanismos de diminuição de perdas.
Estudo realizado pelo Banco Mundial em 2022[1] aponta que um terço da água produzida no país é perdida por razões diversas, entre elas: a ausência de investimentos na área, na melhoria do sistema de abastecimento como um todo e ineficiência na prestação dos serviços.
Elementos que se conectam com as exigências do novo marco legal do saneamento, mas que muitas vezes, na prática, deixam de ser observados quando da estruturação dos projetos. O que se percebe em modelagens de licitações diversas é a falsa impressão de que a adoção do critério técnica e preço, por exemplo, garantirá a seleção da empresa supostamente mais qualificada tecnicamente e que se encarregará, sem qualquer estímulo ou ferramentas contratuais para tanto, de promover perdas significativas ou atingir máximo índice de eficiência.
Considerando que há arcabouço normativo adequado, nos parece que o cenário de redução de perdas refletido no estudo está ligado intrinsecamente à qualidade das previsões contratuais, o que pode ser sanado por mecanismos editalícios eficientes, tal como a combinação de exigência de atestação que comprove expertise em projetos de saneamento, capacidade econômico-financeira para gestão e operação e indicadores de desempenho que estabeleçam metas de qualidade, prazo e eficiência, atrelados à incentivos para tanto.
É o que se depreende de editais de licitação mais modernos, que buscam, primordialmente, garantir que o parceiro privado terá condições econômico-financeiras de prestar serviços de qualidade ao longo de trinta, trinta e cinco anos, alinhados com a finalidade pretendida pelo Decreto 11.598/2023[2], e a garantia de eficiência na operação dos sistemas.
Essa dupla vertente vem se mostrando bem-sucedida quando aplicada, já que o atingimento da eficiência, especialmente no quesito índice de perdas, depende necessariamente de investimentos vultosos para “substituição de hidrômetros para manutenção na eficiência da medição do parque; substituição de redes obsoletas; fiscalização e regularização de ligações clandestinas; automação de estações; pesquisa e conserto de vazamentos não visíveis, com auxílio de inteligência artificial”[3], entre outros.
A despeito do volume de investimentos a serem realizados pelas concessionárias, depreende-se dos exemplos citados que as medidas para mitigação de perdas de água são relativamente simples em termos de técnica, vez que integram o já conhecido modus operandi da gestão e operação do sistema de abastecimento de água.
Premissa que retoma o ponto principal deste artigo: a importância de modelagens de projetos de saneamento que garantam fôlego econômico-financeiro de longo prazo; incentivos de qualidade e desempenho; e autonomia ao privado para se valer das ferramentas que entender adequadas àquela realidade para o combate às perdas.
Amarrar o contrato com previsões inócuas sobre como a concessionária deve ou não operar o sistema só abre margem à reequilíbrios desnecessários e desnaturação da própria finalidade da concessão – afinal, ao conferir ao privado a responsabilidade de gerir e operar pressupõe-se melhoria na qualidade da prestação dos serviços, mediante ferramentas das quais o público em regra não dispõe ou acessa.
Por que não, então, conferir a liberdade buscada nas parcerias público-privadas por meio de modelagens que tragam efetivos benefícios sociais e ambientais, por meio de mecanismos contratuais inteligentes e licitações que sirvam efetivamente para selecionar parceiros que detenham tais requisitos?
[1]https://documents1.worldbank.org/curated/en/099140006292213309/pdf/P1745440133da50c0a2630ad342de1ac83.pdf In Brazil, almost one-third of all water produced is lost. The average rate of nonrevenue water (NRW) for Brazil’s water utilities has decreased only nominally since 1995 and still remains problematic at just under 30 percent (figure 2.25). Although this is in line with Brazil’s comparators (table 2.8), such figures are frequently underestimated owing to a lack of data, especially in developing economies, where the capacity and technology needed to estimate NRW are generally limited. In fact, this is an area where very little progress has been made over the past few decades. Municipalities and utilities frequently do not realize the severity of the problem or how much money they are losing (box 2.6). Even when they do, they don’t (or can’t) prioritize the problem because the upfront investment in technology is seen as a hurdle, not to mention public resistance to metering. Even in advanced economies, such as the United States, NRW is a persistent problem for water utilities. To a certain extent, NRW is the cost of transporting water through underground pipes, and so reducing it is the goal, not eliminating it. Targeting investments for maintenance and replacement of assets, increasing metering coverage, changing collection policies, and encouraging behavioral changes are all essential to reducing overall technical losses and collection inefficiencies. [2] A norma estabelece metodologias para comprovação da capacidade econômico-financeira dos prestadores de serviços públicos de abastecimento de água potável ou de esgotamento sanitário para atingimento de metas de universalização, visando modicidade tarifária, ganhos de escala a partir da regionalização, amadurecimento operacional do setor e consolidação de tecnologias. [3] https://valor.globo.com/publicacoes/especiais/saneamento/noticia/2023/07/26/concessionarias-investem-em-tecnologias-que-reduzem-perdas-de-agua.ghtml
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