Quantas PPPs existem no Brasil e o que elas refletem?
Isadora Chansky Cohen
Lívia Magaldi
Carolina Carelli
Publicado originalmente no JOTA
A pluralidade de projetos, somada à falta de divulgação, por vezes dificulta o acesso à informação de projetos de infraestrutura em desenvolvimento. Um instrumento importante para o acesso desses dados públicos oficiais é a plataforma Radar de Projetos da empresa Radar PPP, banco de dados estratégico e organizado sobre Parcerias Público-Privadas e Concessões visando acompanhar todo o ciclo de vida dessas iniciativas.
Até o mês de junho de 2021, foram totalizados 168 (cento e sessenta e oito) projetos de Parceria Público-Privadas, sendo 150 (cento e cinquenta) concessões administrativas e 18 (dezoito) patrocinadas. Dentre eles, 136 (cento e trinta e seis) concessões administrativas e 15 (quinze) concessões patrocinadas estavam em execução.
Analisando a linha histórica desses projetos, a primeira PPP celebrada no Brasil foi a concessão patrocinada da Linha 4 do Metrô de São Paulo (SP), assinada em novembro de 2006, seguida pela Ponte de Acesso e Sistema Viário da Praia do Paiva, no Estado de Pernambuco, e da concessão administrativa do Sistema de Disposição Oceânica do Jaguaribe, no Estado da Bahia, ambas assinadas em dezembro de 2006.
Desde então observa-se, através da análise das informações contidas no Radar de Projetos, o pioneirismo pelo setor de Iluminação Pública na celebração de PPPs, fato devido principalmente à entrada em vigor, em dezembro de 2014, da Resolução Normativa n. 414 da Aneel, a qual estabelece no artigo 218 o dever das distribuidoras de energia elétrica transferirem o sistema de iluminação pública aos Municípios.
A grande maioria das PPPs de Iluminação Pública foram firmadas nos últimos dois anos de gestão municipal. Para o primeiro ciclo, logo após a entrada em vigor da regra supracitada, foram 10 contratos (2015/2016). Já para o segundo ciclo, foram 39 contratos, que perfazem mais de R$ 5 bilhões de investimento estimado em infraestrutura de iluminação no Brasil (2019/2020).
O crescimento exponencial desse segmento da infraestrutura permitiu entre os anos de 2019 e 2020 a atração de 5 bilhões de reais em investimentos, e, como comprovação da constância da evolução do setor, até o mês de junho de 2021, foram computados 80 (oitenta) ativos municipais de Iluminação Pública na fase de modelagem ou de consulta pública.
Outros setores também estão se destacando a cada dia mais, como o do saneamento básico, resíduos sólidos e eficiência energética. Em relação ao primeiro, incentivado pela promulgação do Novo Marco Legal (Lei nº 14.026/2020), já são atualmente 16 (dezesseis) PPPs de Saneamento Básico em execução no Brasil, concentradas na região sudeste, sendo que só no Estado do Espírito Santo, são 3 concessões desse tipo, firmadas nos últimos 8 (oito) anos.
No segmento de resíduos sólidos, computa-se atualmente 33 contratos de Parcerias Público-Privadas, firmados em sua maioria entre 2010 e 2016. Já o campo da eficiência energética também avança e se destaca com o registro de sete contratos de PPPs neste setor, podendo-se citar como exemplos concretos as Miniusinas do Estado do Piauí e as usinas solares na cidade de Uberaba (MG).
São diversos os segmentos em que as PPPs se desenvolvem. Há contratos firmados em mais 10 campos da infraestrutura, dentre eles, na construção de arenas esportivas (utilizadas principalmente no contexto da recuperação de estádios para a Copa do Mundo de 2014, como o Estádio do Mineirão no Estado de Minas Gerais e a Arena Fonte Nova, no Estado da Bahia), na Educação (UMEIs no Estado de Minas Gerais, por exemplo), na Mobilidade Urbana (metrô, sistemas viários, VLTs) e na Saúde, que viveu nos anos de 2012 a 2015 o maior período de formalização contratual de PPPs, totalizando 15 contratos assinados.
No segmento de tecnologia, destaca-se a única Parceria Público-Privada da União, qual seja, o Complexo Datacenter, originada do consórcio entre o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal para a prestação de serviços de gerenciamento e operação do Complexo para abrigar a infraestrutura e a equipe de TI dos consorciados.
Os números de projetos apresentados se sobressaem mesmo diante de movimentos pendulares decorrentes principalmente de questões eleitorais e ciclos políticos, além da crise sanitária e econômica desencadeada pela pandemia da Covid-19.
O largo desenvolvimento desses contratos administrativos, no entanto, faz necessário apontar que as PPPs são o pontapé inicial para a aceleração da concretização das infraestruturas, mas encontram desafios e necessitam de grande cuidado no que tange à regulação contratual.
Tal afirmação decorre dos registros de término antecipado dos contratos feitos pelo Radar de Projetos: são 21 (vinte e um) contratos que tiveram o seu término decretado antes do fim da vigência contratual regular, 9 (nove) em âmbito estadual e os outros 12 (doze) em âmbito municipal, além de 12 (doze) contratos que estão atualmente com a execução suspensa pelo Executivo.
A caducidade é uma das maiores razões de término antecipado de contratos de PPP: são 7 (sete) contratos extintos dessa forma. O Centro de Gestão Integrada do Distrito Federal é um exemplo, tendo sido assinado em 2014 e sua caducidade decretada em 2017, devido à judicialização no contexto contratual sobre argumentações relativas à licitação que culminou na anulação da concorrência. E, muito embora esta decisão tenha sido revogada, despertou no âmbito administrativo a necessidade de reavaliação de questões editalícias, levando o Conselho Gestor de PPP a concluir pela extinção do Contrato.
Outro caso concreto, relacionado à suspensão da execução do contrato, é o contrato de Iluminação Pública da cidade de Santo Amaro (BA), o qual teve a sua suspensão temporária decretada em abril de 2021. Neste exemplo, a Concessionária impetrou Mandado de Segurança para reverter a suspensão, mas em maio o processo foi extinto devido a uma decisão do Tribunal de Justiça da Bahia, em razão da existência de cláusula de convenção de arbitragem no contrato.
Há, ainda, términos contratuais regulares pelo cumprimento integral de seu objeto, com destaque para o Estádio Castelão, reformado para a realização da Copa no Brasil e assinado no final de 2010, com o seu término regular em 2018. Nesta Concessão, houve a presença muito ativa do Poder Concedente no acompanhamento da execução, tendo inclusive passado por uma intervenção em novembro de 2014 e retomada pela Concessionária um mês depois, após a formalização de um Termo de Compromisso com o Governo do Estado e, mesmo após o término regular em 2018, registrou-se envios de Relatórios de Desempenho pelo Poder Concedente à Assembleia Legislativa e ao Tribunal de Contas.
A perspectiva que os números expressam permite afirmar que somos bons mantenedores de contratos, apesar dos desafios inerentes ao longo prazo contratual das concessões que perpassam por questões como mudança de governo, de comandos ou pela necessidade de reestruturações face a desafios econômicos.
Apesar da vivência pandêmica, o cenário é animador: o Radar de Projetos apontou, no mês de junho de 2021, 18 (dezoito) licitações de PPP em curso, com envelopes abertos ou com data prevista para recebimento e abertura até agosto, e 10 (dez) projetos homologados, aguardando a assinatura de contrato, sendo 9 (nove) na esfera municipal.
Diante desse cenário positivo, para a sua manutenção é imprescindível observar que os processos de tomadas de decisão do poder público sobre PPPs devem ser pautados na comunicação transparente, na ampliação do ambiente concorrencial para que mais empresas possam concorrer a partir de critérios de avaliação claros e pertinentes, além da garantia de uma gestão de contratos atenta à eficácia das regras estabelecidas entre as partes, evitando comportamentos judicializados e não adequados que podem levar ao término antecipado desses contratos.
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